引言
水電,作為目前我國第二大主力電源,在我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整、雙碳戰(zhàn)略目標實現(xiàn)中發(fā)揮著重要支撐作用。目前,越來越多的融資租賃公司參與到水電站項目融資中,但對于水電站項目的合規(guī)審查要點仍存在一定模糊之處。對此,筆者結(jié)合實務(wù)經(jīng)驗,簡單梳理水電站項目合規(guī)審查要點如下,供實務(wù)參考。
一、水電站合規(guī)審核流程梳理
根據(jù)筆者梳理,水電站項目合規(guī)審核的重要文件可大致分為以下六個方面:
六個方面對應(yīng)的重要審批文件梳理如下:
二、項目立項審批核準文件梳理
(一)項目核準批復(fù)文件
《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》第二條規(guī)定:“水電站:在跨界河流、跨省(區(qū)、市)河流上建設(shè)的單站總裝機容量50萬千瓦及以上項目由國務(wù)院投資主管部門核準,其中單站總裝機容量300萬千瓦及以上或者涉及移民1萬人及以上的項目由國務(wù)院核準。其余項目由地方政府核準!睋(jù)此,水電站項目立項需取得相關(guān)政府部門的項目核準批復(fù)文件。
。ǘ┛尚行匝芯繄蟾、初步設(shè)計報告文件
《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定(2017修訂)》第二條規(guī)定:“水利工程建設(shè)程序,按《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定》(水利部水建〔1995〕128號)明確的建設(shè)程序執(zhí)行,水利工程建設(shè)程序一般分為:項目建議書、可行性研究報告、施工準備、初步設(shè)計、建設(shè)實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價等階段!痹陧椖苛㈨棇徟A段,涉及《項目建議書》《可行性研究報告》《初步設(shè)計報告》等多項審批文件。
實踐中,債權(quán)人需結(jié)合項目所在地的地方性文件及監(jiān)管部門要求等綜合判斷所需審核的文件,并對審批機關(guān)、審批期限、審批意見等進行綜合審查。考慮到實踐中,水電站項目建設(shè)及審批周期較長,存在部分水電站項目難以提供所有的審批文件。對比,筆者認為,水電站項目核準批復(fù)文件為水電站項目必不可少的合規(guī)材料,且部分核準批復(fù)文件中會對項目前期已取得的文件,包括但不限于初步設(shè)計報告、可行性研究報告、流域規(guī)劃報告、用地預(yù)審意見、水資源論證報告、水土保持方案等予以梳理,建議債權(quán)人重點對項目核準批復(fù)文件進行審查。
三、建設(shè)場址產(chǎn)權(quán)文件
(一)水電站項目的一般場址產(chǎn)權(quán)文件
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》《建設(shè)項目選址規(guī)劃管理辦法》等的規(guī)定,在建設(shè)場址產(chǎn)權(quán)文件方面,水電站項目需要土地證、建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、征地補償移民安置批復(fù)、征地協(xié)議及征地費用付款憑證等常見的場址產(chǎn)權(quán)文件。
此外,根據(jù)自然資源部2019年9月發(fā)布的《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)[2019]2號),建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見合并,自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書,不再單獨核發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見!锻ㄖ愤M一步明確,已經(jīng)依法批準的建設(shè)用地進行建設(shè)的項目,不再辦理用地預(yù)審;需要辦理規(guī)劃選址的,由地方自然資源主管部門對規(guī)劃選址情況進行審查,核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準書合并,自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證,不再單獨核發(fā)建設(shè)用地批準書。
。ǘ┧娬卷椖康奶厥鈭鲋樊a(chǎn)權(quán)文件
《中華人民共和國森林法實施條例》規(guī)定:“勘查、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程,需要占用或者征收、征用林地的,必須遵守下列規(guī)定:(一)用地單位應(yīng)當向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請,經(jīng)審核同意后,按照國家規(guī)定的標準預(yù)交森林植被恢復(fù)費,領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征收、征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的,土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請!
《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2010〕137號)第四條規(guī)定:“建設(shè)項目選址前,建設(shè)單位應(yīng)向省級國土資源行政主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況,各級國土資源行政主管部門應(yīng)為建設(shè)單位查詢提供便利條件。”
與普通建設(shè)項目用地相比,水電站項目往往位于山林地區(qū),可能會涉及林地、礦產(chǎn)資源、自然遺產(chǎn)等問題,需特別注意向相應(yīng)的林業(yè)主管部門、國土資源行政主管部門等辦理林地審核同意書、未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明等相關(guān)材料。
四、環(huán)保及水資源相關(guān)文件
《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定:“建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表,由建設(shè)單位報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批!薄吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定:“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、報告表,由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批”“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負責審批下列建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件……前款規(guī)定以外的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定!睋(jù)此,水電站項目需進行制作環(huán)境影響報告材料,并由建設(shè)單位報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批,相應(yīng)審批權(quán)限由水電站項目所在地的人民政府規(guī)定。
《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》規(guī)定:“對于直接從江河、湖泊或地下取水并需申請取水許可證的新建、改建、擴建的建設(shè)項目(以下簡稱建設(shè)項目),建設(shè)項目業(yè)主單位(以下簡稱業(yè)主單位)應(yīng)當按照本辦法的規(guī)定進行建設(shè)項目水資源論證,編制建設(shè)項目水資源論證報告書!薄吨腥A人民共和國水土保持法》規(guī)定:“依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目,生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的,生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)! 《中華人民共和國防洪法》第十七條規(guī)定:“在江河、湖泊上建設(shè)防洪工程和其他水工程、水電站等,應(yīng)當符合防洪規(guī)劃的要求;水庫應(yīng)當按照防洪規(guī)劃的要求留足防洪庫容。” 《中華人民共和國水法》第十九條規(guī)定:“建設(shè)水工程,必須符合流域綜合規(guī)劃。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設(shè)水工程,未取得有關(guān)流域管理機構(gòu)簽署的符合流域綜合規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書的,建設(shè)單位不得開工建設(shè);在其他江河、湖泊上建設(shè)水工程,未取得縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照管理權(quán)限簽署的符合流域綜合規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書的,建設(shè)單位不得開工建設(shè)。水工程建設(shè)涉及防洪的,依照防洪法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;涉及其他地區(qū)和行業(yè)的,建設(shè)單位應(yīng)當事先征求有關(guān)地區(qū)和部門的意見!备鶕(jù)上述規(guī)定,水電站項目應(yīng)取得水行政主管部門相應(yīng)出具的流域綜合規(guī)劃同意意見、防洪規(guī)劃同意書、水資源論證報告、水土保持方案報告等文件。
五、項目竣工及驗收
《水電工程驗收管理辦法》規(guī)定:“項目法人應(yīng)在工程基本完工或全部機組投產(chǎn)發(fā)電后的一年內(nèi),開展竣工驗收相關(guān)工作,單獨或與樞紐工程專項一并向省級人民政府能源主管部門報送開展工程竣工驗收工作的申請,并抄送驗收主持單位。”“驗收主持單位收到竣工驗收申請材料后,應(yīng)會同工程所在地省級人民政府能源主管部門,并邀請相關(guān)部門、項目法人所屬計劃單列企業(yè)集團(或中央管理企業(yè))、有關(guān)單位和專家共同組成驗收委員會進行驗收。必要時可組織專家組進行現(xiàn)場檢查和技術(shù)預(yù)驗收! “樞紐工程、建設(shè)征地移民安置、環(huán)境保護、水土保持、消防、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生、工程決算和工程檔案專項驗收完成后,項目法人應(yīng)對驗收工作進行總結(jié),向驗收委員會提交工程竣工驗收總結(jié)報告!
根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),項目驗收包括法人驗收、政府驗收等,政府驗收又可進一步分為專項驗收、階段驗收和竣工驗收。實踐中,需重點審查項目竣工驗收,竣工驗收是樞紐工程、建設(shè)征地移民安置、環(huán)境保護、水土保持、消防、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生、工程決算和工程檔案等專項驗收完成后的總結(jié),會對相關(guān)專項驗收予以整理和確認。若部分專項驗收材料無法提供,但竣工驗收報告中已相應(yīng)進行確認的,筆者傾向于認為此部分專項驗收材料的缺失對水電站合規(guī)性的影響相對有限,建議債權(quán)人重點對竣工驗收報告進行詳細分析與核查。
六、并網(wǎng)及發(fā)電
《發(fā)電機組進入及退出商業(yè)運營管理辦法》及《電網(wǎng)運行規(guī)則(試行)》規(guī)定,新建、改建、擴建的發(fā)電機組在并網(wǎng)前,應(yīng)當進行并網(wǎng)安全性評價,并與相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)簽訂《并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議》,報所在地電力監(jiān)管機構(gòu)備案。實踐中相關(guān)審批文件主要包括同意接入系統(tǒng)設(shè)計評審意見的函、并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議及購售電合同等,合規(guī)審查中需重點對協(xié)議期限、協(xié)議到期后安排等進行綜合審查。
七、業(yè)務(wù)資質(zhì)及其他文件
《中華人民共和國水法》規(guī)定:“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應(yīng)當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定,向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權(quán)。” 《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》第四條規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi)從事電力業(yè)務(wù),應(yīng)當按照本規(guī)定取得電力業(yè)務(wù)許可證。除電監(jiān)會規(guī)定的特殊情況外,任何單位或者個人未取得電力業(yè)務(wù)許可證,不得從事電力業(yè)務(wù)。“據(jù)此,水電站項目中需重點審核電力業(yè)務(wù)許可證及取水許可證,并關(guān)注許可期限、許可機關(guān)等是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。
此外,水利部、國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家能源局、國家林業(yè)和草原局于2021年12月發(fā)布《關(guān)于進一步做好小水電分類整改工作的意見》,明確對小水電進行評估分類,包括退出類、整改類及保留類,并“一站一策”,因地制宜地制定整改措施。若涉及小水電項目的,需結(jié)合當?shù)叵嚓P(guān)規(guī)定,進一步審查整改情況。
結(jié)語
綜合上文分析,水電站項目的合規(guī)審查可大致分為項目立項審核批準文件、建設(shè)場址產(chǎn)權(quán)文件、環(huán)保水利文件、項目竣工及驗收、并網(wǎng)及發(fā)電、業(yè)務(wù)資質(zhì)及其他文件六大方面。實踐中,具體審查文件內(nèi)容需結(jié)合項目所在地相關(guān)法律法規(guī)綜合確定,并對相應(yīng)審批機關(guān)、許可期限、批準內(nèi)容等進行審查,確保水電站項目合法合規(guī)。